《人民法院报》2014年10月16日
做好民事调解 助推司法为民
——山东省日照中院关于民事诉讼调解结案情况的调研报告
核心提示：民事诉讼调解是在人民法院的主持下，在当事人自愿、互谅互让的基础上，就民事权利义务或诉讼权利义务问题达成协议，合情、合理、合法地解决民事争议的诉讼活动，是民事诉讼的重要制度。有序做好民事诉讼调解工作，对法院工作全局有着重要影响。为此，山东省日照市中级人民法院针对民事诉讼调解结案情况进行专项调研，对规范民事诉讼调解工作提出了对策建议。
一、全市法院民事诉讼调解结案基本情况
（一）现状
2013年至2014年上半年，山东日照全市法院共审结各类民事案件21214件，其中调解6960件、撤诉结案4573件，共计11533件，调解撤诉率为54.37%，人民法庭平均调解撤诉率达到60.47%。其中，中院共审结各类民事案件1472件，调解、撤诉结案550件，调解、撤诉率为37.36%。（见图一）
（二）特点
一是多发性案件调解撤诉率相对较高。婚姻家庭继承纠纷、民间借贷纠纷等多发性案件调解撤诉率均达到60%左右。（见图二）
二是部分案件调解难问题有所缓解。一些类型的案件，如机动车交通事故责任纠纷、提供劳务者受害责任纠纷案件等，原本调解难度非常大，影响了调撤率的进一步提升，但随着当事人对诉讼及调解的认知度不断提高，调解难问题有所缓解。
三是法庭调解结案情况是全市法院民事案件调解情况的“晴雨表”。全市法院基层人民法庭调解结案数达到全市法院调解结案数的80%以上。因此，基层人民法庭民事调解结案情况的好坏直接反映了全市法院调解结案工作情况。
二、民事诉讼调解中存在的突出问题
一是事实清楚、是非分明的原则没有很好地坚持。民事诉讼法第九十三条将“事实清楚”确定为人民法院进行调解的基础，将“分清是非”作为调解的必要前提。但实践中，有些法官没有很好地遵循这一原则，对一些案情复杂、争议较大的案件进行调解，事实不清、是非不分地一味“和稀泥”，导致案件当事人对司法失去信任。
二是民事调解没有很好地遵守当事人自愿原则，削弱了当事人参与调解的积极性。一方面部分义务人把调解作为拖延给付、减轻履行义务的手段，而无履行义务的诚意，损害了权利人的利益；另一方面在调解工作不断强化的现实背景下，调解结案成了一种民事司法目的，而不单纯是解决纠纷的手段，导致在实际操作中“以劝压调”、“以拖压调”、“以判压调”等情况的发生，削弱了当事人参与调解的积极性，也直接导致了民事调解案件申请执行率的攀升。
三是对调解协议内容审查不够细致。当事人在协商过程中是否存在损害国家利益、社会公共利益或者第三人合法权益的恶意调解行为，是否有可能以虚假诉讼掩盖其非法目的，都需要法官尽可能多地掌握案件情况，准确把握当事人心理。如若审查不严，会给一些当事人可乘之机，利用法院的调解书达到隐匿、转移、侵占财产，躲避执行的目的，损害他人合法权益和社会公共利益。
四是调解程序不够严谨，呈现出无序性和随意性。诉调对接制度性规范缺乏，诉前调解的卷宗材料是否需要移送、调解人员与审判人员应否分离等问题，都没有得到实际解决。调解笔录、调解协议、调解书的制作程序不够统一、规范，随意性太强，调解协议的签字捺印、调解书的送达程序等均有待进一步规范。诉讼调解也未能充分引入社会力量，调解过程的不公开性，也使部分当事人对调解结果产生怀疑。
五是调解的适用范围不够规范。对有些案情复杂、当事人争议比较大、社会关注度比较高的案件，需要法院以判决的形式回应社会关切，对某些突出的社会问题表明司法态度，以树立司法权威，正确引导社会舆论，而不适宜调解结案。还有些案件的调解结果，可能影响与此案有关联的其他或后续案件的处理，调解过程中应全面把握、综合考虑，注意防范。
六是调解书的制作不规范、内容不严谨。有的调解书对事实的叙述部分，往往过于简单，无法表明案件基本事实；有的调解书对当事人争议的事实和证据等争议焦点刻意回避；有的调解协议用词不严谨，内容含糊不明，履行过程中容易出现新的纠纷；有的调解协议甚至不具有可执行性，不能真正化解纠纷。
七是非诉讼纠纷解决方式在超前化解大量矛盾纠纷的同时，也增加了进入诉讼案件的调解难度。一方面，随着人民调解、行业调解、仲裁等纠纷解决方式的不断完善，部分事实清楚、法律关系明确的简单案件，通过诉讼外的其他方式解决，避免了当事人的诉讼程序之累；另一方面，诉讼外方式无法解决的纠纷，最终通过诉讼的形式进入法院，导致案件调解难度不断增加。
八是审判人员的调解能力有待提高。有的审判人员忽视审判工作的优良传统，工作方法过于简单；部分从事民事审判的审判人员虽然普通业务素养较高，但比较年轻，从事民事审判的年限较短，社会阅历不足，调解经验欠缺；加之当前法院案多人少的困境较为突出，法官人均办案量逐年增加，部分法官迫于结案压力及工作业绩考核，调解过于粗糙，调解效果并不理想。
九是当事人诉讼行为对抗性的增强，增加了诉讼调解的难度。随着我国法治化进程的推进和民众法律意识的增强，当事人的通过法律维护合法权益的意识普遍增强，“和为贵，让为贤”的传统观念有所淡化，开始出现过分依赖诉讼的倾向，“一分钱官司”等纠纷大量诉诸法院，而诉讼行为直接阻却了对方当事人的调解意愿，增加了双方的对抗性。另外，律师更注重追求审判结果，客观上增加了诉讼的对抗性和诉讼调解的难度。
三、改进民事诉讼调解结案工作的对策建议
一是充分利用社会资源，拓宽民事调解的渠道和途径。结合第二批党的群众路线教育实践活动，充分利用社会力量进行调解，增强调解的开放性，节约诉讼资源，缓解民事审判案多人少的办案压力。对于争议不大的小额民事诉讼案件以及涉及群体性、社会性的民事案件，主动委托人民调解组织参与调解，充分发挥人民调解组织对纠纷基本情况和双方的“渊源”知根知底的优势，促成调解；邀请人民陪审员参与调解，充分发挥人民陪审员来源于群众、贴近基层的优势，通过邀请人民陪审员全程协助诉讼调解工作，增强当事人对调解工作的认知度和接受度，提升法院公正审判的可信度；对于婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、一般侵权纠纷等涉及民生利益的案件，如果当事人双方在同一社区、村居等，则力争邀请当事人亲属、朋友共同参与，做好当事人的思想规劝工作，以求化解矛盾纠纷；对于诉讼调解过程中遭遇阻力、但纵观全案仍然存在调解可能的案件，不能搞简单的一判了之，可以邀请辖区人大代表、政协委员一起做劝导工作，合力消融调解阻力；主动加强与乡镇、村委会、妇联、共青团、学校等组织单位的联络沟通，完善诉前、诉后调解工作机制，充分利用社会资源，积极化解民事纠纷。
二是加强交流学习，提高审判人员诉讼调解的能力。加强对调解工作的调查研究，通过对各类型案件进行跟踪统计，掌握各类案件调解工作的难易程度与特点，增强调解工作的针对性，采取更加有效的调解方法；增进审判人员，特别是资深法官与年轻法官之间的交流学习，总结与交流调解经验，提高审判人员的整体调解能力；拓宽审判人员的知识技能和知识领域，提升审判人员的综合素质，不仅丰富审判人员的法律知识，还要使其具备丰富的社会知识及其他专业知识，熟悉风俗人情，以适应民事调解中的新情况、新问题。
三是规范调解程序。将案件的调解建立在主要事实清楚、责任比较分明的基础上，严格遵守调解的自愿原则，调解过程中依法保障当事人的程序选择权、申请回避权、对证据材料的知情权及质证权，要及时洞悉真相，避免恶意调解，严格遵守法定程序，最大限度保障当事人合法权益。
四是规范调解书的制作样式。规范调解书的制作，将案件的基本事实和法律关系阐述清楚，对调解经过、相关证据材料和法律依据亦应作出阐述和说明。调解协议的内容双方应无歧义，调解协议的签字捺印应为有明确调解权限的人员等等，为调解程序是否自愿、合法提供有效的监督途径。
五是严格审查调解协议的内容。加强对调解内容可操作性、权利实现的保障性及可强制执行性的审查，严格审查协议内容是否违反了法律、法规的禁止性规定，是否存在规避禁止性规定的行为，是否存在损害国家、集体、社会公共利益及第三人利益的行为。调解协议的内容必须具体、明确、具有可操作性和可实施性，指导权利人增设调解协议履约担保条款或违约惩罚性条款，加大义务人的违约成本，从而督促义务人自动履行。
六是尝试建立调判分离的调解制度。负责调解的法官应“只调不审”，与诉前调解组织搞好衔接。主审法官一般“只审不调”，避免因参与调解程序造成先入为主，从而影响公正裁判。同时防止当事人将对负责庭前调解法官的成见及对抗情绪带入庭审，不利于其接受裁判结果。
七是注重把握调解时机和方法，努力追求案结事了人和的办案效果。把握调解时机是做好调解工作的重要环节，法官在进行调解时要选择最佳时机，既不能操之过急，又不能坐失良机。一般情况下，对民事案件的调解宜早不宜迟，对外力影响小、诉讼成本较小的案件在开庭前调解，可以避免双方在激烈的庭审辩论中激化矛盾，效果会很好；对于部分矛盾容易激化、当事人争议较大的案件，则要求法官始终保持冷静，控制好调解的时机和节奏。掌握调解的方法与技巧，根据个案的不同特点和背景，有的放矢地综合使用多种调解方法，如对离婚案件采用“冷处理法”、“借用外力法”，赡养案件采用“情法交融法”，民间借贷案件采用“矛盾根源分析法”，侵权之诉案件采用“法律法规灌输法”、“调解与判决后果利弊对比法”，等等。
八是正确评价调判关系，完善法院目标管理考核制度。法院目标管理考核制度更应注重对案件质量的考核，尤其是社会效果的考核。法院应制定一套行之有效的兼顾办案数量、质量以及服判息诉率及社会效果的综合考核体系，不能因仅考核调撤率而促使法官强行追求调解结果，而无视法官的调解过程、调解手段和调解效果。
（课题组成员：杨荣国 张京常 赵昕 高 阳）